שיתוף הציבור בהליכי חקיקת מס - פוטנציאל לטִיוּב

למדיניות המס של המדינה השפעה משמעותית על רווחתם ובחירותיהם של הכפופים לה - יחידים וחברות. הצורך במדיניות מס ארוכת-טווח וברורה הודגש בניירות עמדה אחרים סביב שולחן זה, ואני מצטרף לקריאה לגיבושו של גוף מקצועי (ונפרד מרשות המיסים) שיהיה אמון על גיבוש מדיניות המס והבאתה לידי חקיקה. אני מבקש להאיר פן חשוב בתהליך גיבוש המדיניות והחקיקה הנגזרת ממנה: שיתוף הציבור בהליך.

בשנים האחרונות גברה מאוד בארץ המודעות ליתרונות שבשיתוף הציבור בהליכי חקיקה, ובמשרד ראש הממשלה פועלת יחידה שתפקידה לסייע למשרדי הממשלה בשיתוף ציבור בהחלטות ותהליכי קביעת מדיניות, ואף ביישום של אותה מדיניות. ההתפתחויות בישראל הן חלק ממגמה עולמית של הגברת שיתוף הציבור כמנוף לשיפור ודיוק המדיניות והחקיקה. אל מדינות דוגמת שוויץ ודרום אפריקה, בהן שיתוף הציבור הוא חוקה חוקתית, הצטרפו מדינות רבות דוגמת ארה"ב וקנדה והפכו את שיתוף הציבור לדרישה מנהלית בתהליך החקיקה.

שיתוף הציבור יכול שילבש צורות שונות, משיתוף במידע על עצם קיומו של הליך קביעת המדיניות, על מטרותיו, על העקרונות שבבסיס המדיניות, ואחר כך - על תוצאות ההליך; דרך היוועצות בציבור בגיבוש המדיניות וההסדרים החקיקתיים (מבלי שהרשות הממשלתית מתחייבת לקבל עמדה כלשהי); ועד שיתוף פעולה מלא שתכליתו גיבוש הסכמה רחבה בין הרשות והציבור על המדיניות ואופן יישומה.

כאמור, מדיניות המס של המדינה היא בעלת השפעה מהותית וארוכת טווח על הציבור, ועל כן יש להניח שלציבור עניין רב להיות מעורב בגיבושה. מצד שני, חוקי המס סבוכים וההשפעות שלהם אינן טריוויאליות, ומכאן שהשתתפות אפקטיבית בהליך החקיקה דורשת רמה מסוימת של מקצועיות ובקיאות. פתרון אפשרי יכול להיות שימוש במדרג של שיתוף: שיתוף הציבור הכללי במידע אודות הליך קביעת המדיניות; ושיתוף על דרך ההיוועצות במייצגים של הציבור שיש להם את המומחיות הנדרשת לדיון עמוק יותר בכללי המס המוצעים והשפעותיהם. ככל שנושא ההליך רחב ותשתיתי יותר, ראוי ששיתוף הציבור ייעשה בצורה רחבה יותר: כך, לדוגמא, פרסמה במרץ 2021 רשות המס הבריטית קול קורא להערות הציבור בנושא התאמת מערכת המס למאה ה-21. אופיו הרחב של הנושא הצדיק פניה לכלל הציבור, גם אם בפועל יש להניח שמרבית ההתייחסויות הגיעו ממומחי תוכן.  

בשנים האחרונות גובשו שתי רפורמות רחבות ומהותיות בתחום המס: האחת היא הרפורמה בחוק עידוד השקעות הון, שהעבירה את מוקד ההטבות מייצור בישראל לפיתוח והחזקת קניין רוחני בישראל (רפורמה שחוקקה כתיקון 73 לחוק עידוד השקעות הון), ורפורמה מקיפה בכללי המיסוי הבינלאומי.

הליך גיבושה של הרפורמה בחוק עידוד השקעות הון הוא דוגמא טובה להליך שיתוף ציבור שהביא למיטוב החקיקה: תחילתו בהתוויית הקווים הכלליים של שינוי המדיניות המוצע במסגרת ועדת אנדורן, שלפניה הופיעו גורמים מקצועיים שונים וכן נציגי חברות שהשינויים נוגעים לפעילותן ולהחלטות ההשקעה שלהן. בהמשך נערכו מספר סבבים של היוועצות עם פורום רחב של חברות מסוגים שונים, בהם הוצגו ונדונו נוסחים שונים של הסדרי החקיקה המוצעים (הן החוק הראשי והן התקנות).  שיתוף הציבור ללא ספק האריך את תהליך גיבוש החקיקה ודרש משאבים נוספים של זמן ותשומת לב ניהולית מצד משרד האוצר, מינהל הכנסות המדינה ורשות המיסים, אך בעיני התוצאה הצדיקה את ההשקעה הנוספת: תוצאת התהליך היא, לדעתי, חוק מיטבי במסגרת המגבלות: צרכי הגביה ויכולת האכיפה מחד, וכללי ה-OECD שישראל, כחברה בארגון, התחייבה להכפיף להם את תמריצי המס שלה.

לעומת זאת, הליכי גיבושה של הרפורמה האחרונה [2021] במיסוי בינלאומי כללו הליך שיתוף ציבור חלקי ביותר, כשרשות המיסים מסתמכת בעיקר על קשר עם המייצגים (לשכות עורכי הדין, רואי החשבון ויועצי המס). ככל שהציבור המושפע מהחקיקה החדשה מורכב בעיקרו מיחידים, ניתן להניח שלשכות המייצגים אכן מייצגות נאמנה את האינטרסים של אותו ציבור וככלל המומחיות הנדרשת להיוועצות בעלת משמעות אינה מצויה בקרב ציבור היחידים. הנחה זו אינה תקפה, לעומת זאת, לגבי ציבור החברות: למנהלי הכספים ומנהלי המיסים בחברות הבנה מקיפה בכללי המס הנוגעים לפעילותן העסקית של החברות, והם ערים למכלול ההשפעות הנגזרות מכללי המדיניות שייקבעו. במיוחד הדברים אמורים בעלויות הציות הנגזרות מן הכללים - עלויות שהן deadweight מבחינה כלכלית ועלולות להיות כה גבוהות שהן מאיינות את התועלת למשק מכלל מיסוי כזה או אחר. בדרך כלל ניתן להגיע לתוצאה רצויה מבחינת מדיניות במספר דרכים, שלחלקן עלויות ציות קטנות מאחרות - ושיתוף ציבור החברות בגיבוש ההסדרים הוא הדרך הטובה ביותר לוודא שאכן נבחרה הדרך האופטימלית.

שיתוף הנישומים בהליכי מדיניות מס וחקיקת מס טומן בחובו ניגוד עניינים מובנה: מחד לנישומים אינטרס מובהק בהשפעה על ההסדר החקיקתי המתגבש, ומאידך קיים חשש לפתיחות יתר מול רשות המיסים, שבכובעה האחר אחראית על הגביה מאותם נישומים. כאמור בפתיחה ובמאמרים נוספים בשולחן עגול זה, נכון יהיה להפריד - בתוך משרד האוצר - בין הגוף הקובע את המדיניות לגוף המיישם (היא רשות המיסים). הפרדה כזו מונעת את ניגוד העניינים האמור, אך גם אם תהיה לרשות המיסים נציגות בגוף הקובע את המדיניות, הרי שישנן מספר דרכים לצמצום ניגוד העניינים והבטחת שיתוף ציבור פורה ופתוח - אם על ידי גופים יציגים של נישומים (דוגמת פורום ה-CFO), ואם על ידי מתן אפשרות להתייחסות בפני אנשי משרד האוצר ללא נוכחות אנשי רשות המיסים.

לסיכום, שיתוף הציבור בהליכי גיבוש מדיניות וחקיקה בתחום המס מאפשר מיטוב של ההסדר המתקבל ויכול למנוע "תקלות חקיקה" שנזקן גדול מתועלתן. ההשקעה הנדרשת (הארכת משך התהליך, פתרונות שמאזנים אינטרסים רבים, צורך במנגנונים לפתרון ניגוד העניינים של הנישומים כפי שהוסבר לעיל וכד') מחזירה את עצמה בדמות חקיקה טובה ומדויקת יותר. שיתוף הציבור ראוי שיהיה רחב בהתאמה לנושאים הנידונים בו, ולאפשר לכלל הנישומים המושפעים מתוצאותיו להביא את התייחסויותיהם. כפי שהוכיח הליך השיתוף שקדם לתיקון 73 לחוק העידוד, כשהשיתוף נעשה נכון ובנפש חפצה - כל הצדדים מרוויחים.