עקרונות מדיניות המס והצורך בהתאמתה למאפיינים הייחודיים של ישראל

בניתוח שאעשה להלן אניח שתי הנחות מקובלות בתחום המדיניות הציבורית. האחת, היא הומניסטית (ליבראלית) לפיה אושרו (או סיפוק העדפותיו)  של האדם הוא שחשוב. לא הגשמת רצון האל ולא הגשמת הלאום (פשיזם). ההנחה השנייה, היא שמטרת המדינה היא להשיא (למכסם) את סך אושרם של תושבי המדינה ולא להביא את כולם לרמת אושר שווה. ההנחה השנייה לא מבוססת דווקא על ערכים, אלא על אי יכולת לקיים מדיניות שתביא את כולם לשוויון ברמת האושר, כי אי אפשר למדוד אושר וכי אם בכל פעם שאדם יטיב את מצבו ניקח ממנו משאבים (זמן, כסף או שווה כסף) כדי לפצות את האחרים ולהביא את כולם למצב של שוויון ניתן תמריץ שלילי חזק לעבודה (במילה "עבודה" כוונתי לכל פעילות, לרבות יוזמה, שמשפרת את רמת או איכות החיים).

המדינה היא כלי (צינור) שיצרו התושבים כדי לפתור בעיות של שיתוף פעולה ביניהם. הכלי המרכזי שמשמש אותה הוא היכולת לכפות מיסים. אף אחד לא רוצה לשלם מיסים, אבל כולם מוכנים לשלם מיסים ובלבד שגם האחרים ישלמו את חלקם ההוגן, וזאת כדי להתגבר על הבעיות הבאות:

בראש ובראשונה הכשל במימון מוצרים ציבוריים. אלו הם מוצרים שכולם נהנים מהם ואי אפשר להדיר את מי שלא השתתף במימונם. הדוגמאות הידועות, עוד משחר ההיסטוריה, הן ביטחון פיסי והיכולת לקיים מסחר. הביטחון מושג באמצעות הצבא המגן מאויבים מבחוץ והמשטרה והדין הפלילי שמגנים מפני פושעים מבפנים. היכולת לקיים סחר חליפין (שהכרחי כדי שלא נצטרך לייצר הכול עבור עצמנו ברמת משק הבית, כלומר לחיות ברמת חיים נמוכה מאד) מושגת באמצעות הדין האזרחי. גם מי שלא משתתף במימון הצבא, המשטרה ומערכת המשפט, נהנה מההגנה ומהיכולת לקיים מסחר. במדינה מודרנית קיימים כמובן מוצרים ציבוריים רבים נוספים.

בעיה נוספת שהמדינה מתמודדת עמה היא של השפעות חיצוניות (מבחינה עיונית ניתן לשייך לכאן גם את הכשל במימון מוצרים ציבוריים, אך מטעמי בהירות בחרתי להבחין בין שתי הבעיות). המדובר בכל אותם מקרים בהם אדם פועל כיון שהתועלת השולית שלו מהפעולה עולה על העלות השולית שלו מהפעולה, ואינו מביא בחשבון את התועלת של פעולתו לחברה בכללותה (למשל, כשהוא ממציא משהו, או מביא ילדים לעולם בחברה שסובלת מילודה נמוכה) או אינו מביא בחשבון את העלות החברתית של פעולתו (למשל, כשהוא יוצר זיהום, או גודש תנועה, או מביא ילדים לעולם בחברה שסובלת מעודף ילודה וצפיפות).

והבעיה הנוספת שהמדינה מאפשרת לתושבים להתמודד עמה היא של צדק חלוקתי. לאחר שכבר תוקנו כשלי השוק הנזכרים לעיל, נוכל להשיא את סך כל האושר בחברה אם נעביר כסף או שווה כסף מאלו שיש להם הרבה לאלו שיש להם פחות. נעשה זאת אם נניח שאלו הן העדפות האנשים, או אם נניח הנחה מקובלת מאד לפיה התועלת השולית של מי שהכנסתו גבוהה ("עשיר") משקל או דולר, נמוכה יותר מזו של מי שהכנסתו נמוכה ("עני"). העברה שכזו תגדיל את סך האושר החברתי, כל עוד הפגיעה בתמריצים לעבוד (בהנחה שהכנסה או צריכה או הון הם בסיסי המס) אינה עולה על נקודת האופטימום. מידת הפגיעה בתמריצים תלויה ב"גמישות" כלומר בשיעור בו משפיע המס (או תשלום ההעברה, שכן כשהמדינה נותנת לתושב היא מהותית מטילה מס שלילי) על ההתנהגות.

זו התיאוריה על קצה המזלג. ביישום שלה יש להתאים אותה לנתוני מדינת ישראל. בשל קוצר היריעה אדגים זאת רק ביחס לשני מאפיינים מרכזיים. ישנם רבים נוספים.  

שיעור חסרי הכישורים הבסיסיים בישראל הוא גבוה במיוחד בהשוואה למדינות המפותחות. כתוצאה מכך: (א) קיימים פערים משמעותיים בפריון העבודה בין ישראל למדינות מתקדמות אחרות, ומסוף שנות השמונים הפער הולך וגדל. קיימות סיבות נוספות לפריון העבודה הנמוך אך זו כנראה הסיבה המרכזית; (ב) אי השוויון בהכנסות ובהון בחברה הישראלית גבוה; (ג) נטל המס מוטל כמעט רק על שני העשירונים העליונים; (ד) העובדים בישראל עובדים מספר רב יותר של שעות בהשוואה למדינות מפותחות אחרות; (ה) יש בישראל שתי כלכלות נפרדות. הגדולה נחשלת ואילו הקטנה (ההיי-טק וכל מה שתומך בה או ניזון ממנה) פורחת אך קשה מאד להטיל עליה מס גבוה כי הגמישות של הנישומים מחוללי הצמיחה הכלכלית היא גבוהה. ישראל היא המובילה בעולם ב"יצוא" של הון אנושי איכותי בכל התחומים הרלוונטיים באקדמיה ובתעשייה.

שיעור הילודה בישראל הוא הגבוה ביותר בעולם, למעט כמה ממדינות אפריקה ועוד כמה מדינות נחשלות מאד. כתוצאה מכך: (א) כבר כיום ישראל היא המדינה השלישית הכי צפופה מבין מדינות ה OECD. בשנים הקרובות היא צפויה להגיע למקום הראשון; (ב) הצורך בגידול שוטף בתשתיות (לרבות כמובן לדיור) הוא עצום, ועד כה המדינה לא עומדת בעומס; (ג) הבעיה הראשונה שציינתי, איכות ההון האנושי, מוכפלת בחומרתה. ילודה רבה היא ברכה עבור החברה בכללותה אם הילדים רוכשים הון אנושי גבוה, וקללה אם לא.

כיצד ראוי להביא בחשבון מאפיינים אלו במדיניות המסים של ישראל? ראשית, יש לעמוד בפני הפיתוי ה"פופוליסטי" להעלות מיסים ללא אבחנה כדי להקטין את אי השוויון. החשש הוא שבכך אכן יגדל השוויון אבל הוא יבוא במחיר של הקטנת סך האושר החברתי, אם סך המשאבים העומדים לחלוקה יקטן מאד. בנוסף לכך שזה יגרום לאנשים להעדיף פנאי על פני עבודה או להפוך תכנוני מס למשתלמים יותר, החשש הגדול יותר הוא הפיכת ישראל לאטרקטיבית פחות בעיני בעלי הון אנושי גבוה, וכתוצאה מכך (בנוסף כמובן למס) גם להפחתת השקעות זרות ולהוצאת הון להשקעה מישראל. נכון יותר להתמודד עם הבעיות עצמן ולא לטפל רק בתוצאות שלהן. זה כמובן הרבה יותר קשה, בעיקר מסיבות פוליטיות, אבל הכרחי.

שנית, אין לחשוש ממיסים (לרבות סובסידיות) שמטרתם הכוונת התנהגות כמו אגרות גודש, שימוש בכלים חד פעמיים, סבסוד לימודים בעלי השפעה חיצונית חיובית גבוהה, ועוד. זאת גם אם יש להם השפעות רגרסיביות (מיטיבות עם בעלי הכנסות גבוהות). ניתן לקזז את ההשפעות באמצעים אחרים, מבלי לפגוע בתמריצים הנכונים. באופן דומה, ראוי לשמר את רמת מיסי הצריכה ואף להעלותם, וזאת כי הם מאפשרים מיסוי של מגזרים שנמנעים מבחירה מהשתתפות בשוק העבודה או מרכישת השכלה תעסוקתית. ככל שיש לכך השפעה רגרסיבית (והיא פחות גדולה מכפי שנהוג לחשוב כי "עשירים" גם צורכים הרבה יותר מ"עניים") ניתן לקזז אותה באמצעים אחרים, רצוי כאלו שמעודדים רכישת כישורים רלוונטיים לעבודה.

עיצוב מדיניות המיסים על פי העקרונות שתיארתי (על קצה המזלג) לעיל, ובאופן מותאם למאפייניה הייחודיים של המדינה, יכול להיעשות רק על ידי גוף מקצועי שאנשיו עובדים בו תקופות ארוכות, כקריירה ולא מתוך ציפייה לאקזיט לשוק, ושיש להם את ההשכלה והניסיון הרלוונטיים. רצוי שיהא במשרד האוצר, בשיתוף פעולה מלא עם רשות המיסים, ובגיבוי חזק של הדרג הפוליטי.