העדר מדיניות – "החוליה החלשה" במערכת המס בישראל

מערכת המס היא כלי מדיניות חשוב, אם לא החשוב ביותר, לניווט הכלכלה ולפיתוח המשק. זה נכון בזמני שגרה וביתר שאת בעתות משבר (כפי שלמדנו במשבר הקורונה). אלא שכיום, ומזה שנים רבות, מערכת המס בישראל משמשת בעיקר לגבייה, בעוד השימוש המרכזי שלה, ככלי להגשמת המדיניות הכלכלית (כמו צמיחה, הגדלת הפריון והתחרות)  נדחק לקרן זווית. מיקסום הגבייה אינו מדיניות- הוא כלי. החשש הכבד הוא שהיעדר "חשיבת מדיניות" מוביל לכך שמערכת המס של ישראל נשארת מאחור והופכת פחות תחרותית ביחס לעולם.

מה מוביל לחולשות אלו וכיצד ניתן לטפל בהן?

כבר שנים רבות לא נקבעו בישראל יעדים כלכליים ארוכי טווח שמדיניות המס צריכה לתמוך בהם. תכנית הפעולה הרצויה כוללת קביעה של מדרג הפרמטרים הכלכליים (בתעסוקה, חינוך, בריאות, רווחה וכו') החיוניים לישראל לחמש/עשר שנים הקרובות, ולאורם יש לגבש מדיניות מס סדורה שתוביל להתממשותם.

כיום, מדיניות המס בישראל נוטה להיות מיושנת ולא רלוונטית ולא בהכרח תומכת ביעדים עכשוויים. ניקח למשל את חוק עידוד השקעות הון, אשר נחקק בשנת 1959, ונועד לעודד את התעשייה הישראלית הצעירה ולסייע ביעדים הרלבנטיים לעידן ההוא: הגדלת יתרות מטבע החוץ בדרך של הגדלת הייצוא. מטרות אלו היו חשובות בזמנן, אך במצבנו כיום ניתן ואף כדאי "לחשב מסלול מחדש", ולבחון אם לא עדיף לנתב את מיליארדי השקלים שמוענקים במסגרת חוק זה למטרות אחרות: הגדלת הפריון בתעסוקה, עידוד מתחרים חדשים, שיפור מערכת הבריאות, תמיכה במערכת החינוך הם חלק מהיעדים העדכניים האלה.

מדוע, אם כן, לא קיימת בישראל מדיניות מס סדורה?

בעבר, הובלת המדיניות בתחום המס התרחשה במנהל חזק ונפרד – מנהל הכנסות המדינה במשרד האוצר, תוך הפרדה בין אגפי מטה שגיבשו מדיניות לבין אגפי ביצוע שגבו את המס. בשנת 2004, אוחדו אגפי הביצוע והוקמה "רשות המיסים". שינוי מבני זה הוביל בפועל להחלשת מנהל הכנסות המדינה, ולוואקום שנוצר בקביעת מדיניות נכנסה בעיקר רשות המיסים, שמתוקף תפקידה ושליטתה על המידע יכולה ליזום תיקונים ותוספות לחוקי המס, אך בפועל קובעת את מדיניות המס בישראל. 

כגוף שגובה את המס, רשות המיסים רואה לנגד עיניה באופן מובנה את מיקסום הגבייה כמטרה העיקרית. אלא שראייה זו מצומצמת מאד ואינה משקפת נכוחה את מכלול ההעדפות הלאומיות. היא באה, לעתים קרובות, על חשבון שיקולים כלכליים רחבים וארוכי טווח. למעשה, יש פה לא רק ניגוד בין שיקולי טווח זמן קצר לארוך, אלא, בהגדרה, כשל מבני וסוג של "ניגוד עניינים ציבורי": האם הגברת הצמיחה לטווחים של 7-10 שנים לא עדיפה על מיקסום גבייה לשנתיים הקרובות? האם הגברת התחרות אינה עדיפה על מיקסום גביית המס ממונופולים קיימים ועל יצירת מונופולים חדשים? נראה כי דיון מסודר כזה כלל אינו מתקיים, ובוודאי שמקומו אינו ברשות המיסים אלא בשולחן האוצר והממשלה כולה. 

במקביל, מנהל הכנסות המדינה שבאגף הכלכלן הראשי באוצר לא קובע מדיניות מס עדכנית: התוכנית הכלכלית האחרונה הייתה "תוכנית המיסים הרב שנתית לשנים 2006- 2010" שהוארכה עד שנת 2017, אך טורפדה עקב המחאה החברתית ב-2011. מאז, השינויים במס מתרחשים באופן מתגלגל - בגלל גידול בגירעון או לצורך "הפחתת יוקר המחייה". על אף שנושא זה זכה לביקורות רבות, לא חל שינוי בתחום זה.

‍

‍
"סדרי העדיפויות לביצוע שינויים במדיניות מס מסוימת או בפעילות הרשות נקבעים "באופן מתגלגל" משנה לשנה ולא על פי תוכנית עבודה סדורה רב-שנתית. במשרד האוצר יש כמה גופים העוסקים בגיבוש מדיניות המיסוי, לעיתים ללא כל תיאום ביניהם. בהיעדר גוף מתכלל שבו נצברים הידע והמומחיות בתחום המס, קשה לקיים תהליך תקין של קבלת החלטות, תכנון אסטרטגי לטווח ארוך והתאמת שינויים במיסים למדיניות הממשלה מתוך ראייה פיסקלית רחבה". ליקוי זה טרם תוקן." (דוח מבקר המדינה, 2018)

‍‍
"בשנים האחרונות התקבלו לא מעט החלטות בתחום המס שהמכנה המשותף שלהם הוא היעדר מדיניות מגובשת. דוגמאות לכך הן הניסיון להחיל מע"מ אפס על דירות מגורים, חוסר עקביות בהעלאת והורדת המס השולי הישיר והורדת, עיוותים בהטבות מס ובפטורים, ניסיון להחלת פחת מואץ ואף מוגבר של למעלה מ100%, אפליות מיסוי שונות, ומהלכי מיסוי חריגים בתחום המיסוי העקיף." (דוח הוועדה לבחינת סמכויות הנהלת משרד האוצר, 2017)

דוגמא לכשל האמור ארעה בשנת 2016, בה יזמה רשות המיסים הוראת שעה לחלוקת דיבידנד מוטב עבור "בעלי מניות מהותיים" בחברות, בשיעור מס מופחת של 25%. אומדן הגביה של רשות המיסים, אשר הוצג בפני מקבלי ההחלטות, היה של 300 מיליון ש"ח. הכלכלן הראשי במשרד האוצר, האחראי להכנת אומדנים מגביית מיסים, לא היה מעורב בהכנת אומדן זה. בפועל חולק דיבידנד בסכום כולל של כ-61 מיליארד ש"ח, והגידול בהכנסות בשל הדיבידנד היה כ-15.3 מיליארד ש"ח ושיקף הטבת מס של כ-4 מיליארד ש"ח. הכשל היה כפול: מחד, הטבת המס הייתה נגבית בכל מקרה בשנים שלאחר מכן והוראת השעה פגעה בגביה המצטברת; ומאידך, גביה מוקדמת ובלתי מבוקרת כתוצאה מטעות באומדן גרמה להוצאות נוספות בשנת הגביה עקב התחושה שיש כסף רב במערכת. 

מקרה זה נבדק על ידי מבקר המדינה שהגיע, בין היתר, למסקנות הבאות:

• בגיבוש הצעת הוראת השעה, לא נידונו המשמעויות המקרו-כלכליות לשנת 2017 ולשנים שלאחר מכן...... הצעת הוראת השעה לא הופצה לידיעתם ולהתייחסותם של כלל האגפים במשרד האוצר טרם הדיון.
• משרד מבקר המדינה המליץ למשרד האוצר ולרשות המיסים לפעול להפקת הלקחים מפירוט הליקויים שהועלו בדוח, בייחוד בכל הנוגע לקיום עבודת מטה הנוגעת לייזום חקיקות מס.
  ‍

לאור כל זאת, יש לחדד את הפרדת הסמכויות בין משרד האוצר ורשות המיסים, כפי שנקבעה מלכתחילה: על משרד האוצר המוביל את המדיניות הכלכלית של ישראל לתכנן לפיה מדיניות מס מסודרת, תוך היוועצות עם רשות המיסים, כמו גם עם גורמים נוספים, ואילו על רשות המיסים להתמקד בגביית המס, איסוף הנתונים והעברתם למשרד האוצר. לאור מורכבותו של התחום והשפעתו, יש לדעתי צורך להקים גוף ייעודי במשרד האוצר האמון על גיבוש מדיניות המס, אשר ירכז את המידע ויפעל בתיאום עם אגף תקציבים ורשות המיסים. גוף זה יונהג על ידי כלכלן מוביל ומנוסה בתחום, אשר תהיה לו הסמכות לדווח ישירות לשר האוצר. כמו כן, על גוף זה לכלול גורמי מקצוע מהמעלה הראשונה מתחומים שונים (כלכלנים, סטטיסטיקאים, משפטנים) המהווים אוטוריטה בתחום ומצויים בליבת העשייה במשרד האוצר.  

מדיניות מסודרת שתגבש אסטרטגית מס ל-5 או 10 שנים, כמקובל בעולם, תוכל לא רק להציף אילו שינויים וכלים נדרשים במערכת המס, אלא תאפשר גם לבחון עמידה ביעדיה הכלכליים של הממשלה. כדי שמדיניות כלכלית תתורגם לעשייה נדרשת זרוע של מדיניות מס מלווה, שאינה "אוטומט גביה".